רעידת האדמה שהורגשה הבוקר (ה’) החזירה לשיח הציבורי שאלה שמלווה את ישראל כבר שנים: האם המדינה ערוכה לרעידת אדמה חזקה. ביום שלישי האחרון פרסמה הכנסת דוח מקיף על ההיערכות הלאומית לרעידות אדמה. הדוח מציג תמונת מצב מורכבת. מצד אחד קיימים תקנים, תכניות ומסגרות מוסדיות. מצד שני, היישום חלקי, קצב ההתקדמות איטי, והפערים בולטים במיוחד בפריפריה ובתחום חיזוק המבנים. לצד זאת, בשנים האחרונות נרשמים צעדים ראשונים לגיבוש תפיסה ממשלתית לשיקום ארוך־טווח לאחר אסון בקנה מידה לאומי.
רעידת אדמה – תרחיש סביר ולא תיאורטי
על פי הערכות סייסמולוגיות, רעידת אדמה חזקה מתרחשת בישראל בממוצע אחת ל־80–100 שנה. רעידת האדמה החזקה האחרונה התרחשה בשנת 1927. מאז חלפו כמעט מאה שנים. המשמעות ברורה: מדובר באירוע שהוא עניין של זמן, ולא תרחיש קיצון תאורטי.
ניסיון העבר במדינות אחרות מדגיש את חשיבות ההיערכות המוקדמת. היערכות כזו מצילה חיים ומפחיתה נזקים. בפברואר 2023, למשל, גבו רעידות האדמה בטורקיה ובסוריה את חייהם של כ־59 אלף בני אדם. בין הגורמים המרכזיים: קריסת מבנים ותשתיות.
תרחיש הייחוס הישראלי לרעידת אדמה חזקה מצייר תמונה קשה. הוא כולל אלפי הרוגים, עשרות אלפי פצועים ואלפי לכודים. מספר נפגעי החרדה אינו ידוע. מאות אלפי בני אדם עלולים להישאר ללא קורת גג, בעקבות נזק כבד לעשרות אלפי מבני מגורים ונזק קל עד בינוני למאות אלפים נוספים.
במקביל צפויה פגיעה בתשתיות חיוניות: כבישים, מסילות רכבת, חשמל, מים, ביוב ותקשורת. פגיעה כזו תשבש את הגעת כוחות ההצלה ואת זרימת המידע. הדוח מתריע גם מפני אירועי משנה, ובהם שריפות, הצפות, פיזור חומרים מסוכנים, זיהום מים ומזון והתפרצות מחלות, בעיקר בתנאי שיכון זמניים.
ריבוי גופים
אחת הביקורות המרכזיות בדוח נוגעת לאופן ניהול ההיערכות לרעידות אדמה. התחום מוסדר באמצעות ריבוי גופים, חקיקה, תקנות, החלטות ממשלה והסדרים פנימיים. ריבוי זה עלול להקשות על פיקוד ושליטה בעת אירוע חירום רחב היקף, ובמיוחד בשלבי השיקום.
הדוח מצביע על היעדר גוף אחד בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול האזרחי באירוע. מבקר המדינה התריע לאחרונה, בהקשר של ניהול העורף במלחמת "חרבות ברזל", כי אין גוף ממשלתי מרכזי האחראי לעורף האזרחי. לפי הדוח, בעיה זו רלוונטית גם למצבי חירום אזרחיים, ובראשם רעידת אדמה.
מי אחראי בפועל על ההיערכות?
רשות החירום הלאומית (רח"ל) משמשת גוף המטה המרכזי לתכנון, תיאום והנחיה של ההיערכות למצבי חירום אזרחיים. היא פועלת ליד שר הביטחון ואחראית לתכלול עבודת משרדי הממשלה והגופים השונים.
עם זאת, רח"ל אינה גוף ביצועי. סמכויותיה אינן מעוגנות בחקיקה אלא בהחלטות ממשלה. אין ברשותה תקציבים ייעודיים לפרויקטים רחבי היקף, כמו חיזוק מבנים, פינוי אוכלוסייה או שיקום תשתיות. בשנים האחרונות קוצצו תקציבה וכוח האדם שלה באופן ניכר. קיצוץ זה מצמצם את יכולתה לממש את כלל תפקידיה.
פיקוד העורף מנחה בפועל את הרשויות המקומיות בהיערכות לרעידות אדמה. הוא פועל מכוח הסדרה פנימית שנקבעה בשנת 2016. עם זאת, סמכותו החוקית לפעול מול רשויות מקומיות בהקשר של חירום אזרחי אינה מוסדרת במפורש. בנוסף, חלק מהביקורות שהוא עורך נשענות על קריטריונים שנועדו למצבי חירום ביטחוניים, ולאו דווקא לרעידות אדמה.
ועדת ההיגוי הבין־משרדית להיערכות לרעידות אדמה מרכזת ידע ותכנון. היא עוסקת במיפוי סיכונים, חיזוק מבנים, היערכות לצונאמי והסברה לציבור. זהו אחד ממוקדי החוזק של המערכת. עם זאת, דוח מבקר המדינה משנת 2024 מצא כי לוועדה אין סמכות מחייבת. כוח האדם שלה מצומצם מאוד, ותקציבה קוצץ בכ־60%. כתוצאה מכך, חלק מהמשימות בוצעו באופן חלקי בלבד או לא בוצעו כלל.
הרשויות המקומיות
על פי התפיסה הלאומית, הרשות המקומית היא "לבנת היסוד" בטיפול באירוע רעידת אדמה. היא אחראית למענה המיידי לתושבים, ובראשו פתרונות דיור לחסרי קורת גג. בפועל, הנתונים מצביעים על רמת מוכנות נמוכה.
73% מהרשויות המקומיות הוגדרו בעבר כמתקשות או כעלולות להתקשות בהתמודדות עם חירום. קיימת שונות גדולה בין רשויות, הנובעת מגודלן ומיכולתן הכלכלית. החלטות ממשלה אינן מטילות עליהן משימות מחייבות בתחום ההיערכות לרעידות אדמה. לפיקוד העורף, מצדו, אין סמכות אכיפה מול רשות שאינה פועלת בהתאם להנחיות.
מוקד הסיכון המרכזי
תקן עמידות מבנים בפני רעידות אדמה חל בפועל על מבנים שנבנו משנת 1980 ואילך. עשרות אלפי מבנים שנבנו לפני מועד זה אינם עומדים בתקן. למדינה אין מיפוי מסודר ומלא של מבנים אלה.
לפי הערכות משרד הבינוי והשיכון, בישראל קיימים כ־80 אלף מבני מגורים בני שלוש קומות ומעלה הזקוקים לחיזוק. מבנים אלה כוללים כ־810 אלף דירות. הסיכון גבוה במיוחד ביישובים הסמוכים לשבר הסורי־אפריקאי, בעיקר בבקעת הירדן, בערבה ובחלקים מהגליל. דוחות מבקר המדינה מזהירים זה שנים כי קצב חיזוק המבנים איטי ואינו מלווה במשאבים ובהיקף פעולה מספקים.
רעידת האדמה בטורקיה לפני שלוש שנים:
החלופה לתמ״א 38
החלופה לתמ״א 38, שאושרה בשנת 2022, מציעה כלים תכנוניים משופרים. היא כוללת תוספת זכויות בנייה והליך רישוי מקוצר. עם זאת, גם תכנית זו נשענת על מודל כלכלי יזמי. לכן היא צפויה להיות ישימה בעיקר באזורי ביקוש.
בפריפריה ובמוקדי הסיכון, שבהם הצורך בחיזוק מבנים הוא הגבוה ביותר, אין עדיין פתרון כלכלי אפקטיבי. נכון להיום גם אין נתונים פומביים על היקף השימוש בתכנית בפועל.
שיקום אחרי רעידת אדמה
לאורך שנים, ההיערכות הממשלתית כמעט שלא עסקה בשלב השיקום. בשנים האחרונות חל שינוי מסוים. הממשלה קיבלה החלטות ראשונות העוסקות בשיקום ארוך־טווח לאחר רעידת אדמה. בין היתר הוקמה תשתית ארגונית ייעודית, ואומץ עקרון “Build Back Better” – שיקום תוך שיפור וחיזוק.
מדובר בצעד תפיסתי חשוב. עם זאת, הדוח מדגיש כי היישום עדיין מצוי בשלב מוקדם. חסרים מנגנונים ברורים ותקציבים ייעודיים ליום שאחרי האסון.
"לפעול להאצת כלל הפעילות להגברת מוכנות"
מדינת ישראל מודעת לאיום. היא משקיעה בתכנון ומתחילה לגבש תפיסה לשיקום עתידי. עם זאת, הפער בין ההיערכות על הנייר לבין היכולת בשטח נותר משמעותי. הפער בולט במיוחד בפריפריה ובתחום חיזוק המבנים. רעידת האדמה הבאה אינה שאלה של אם, אלא של מתי. השאלה הגדולה היא עד כמה המסקנות יהפכו למעשים – לפני שהיא תתרחש.
בדוח מבקר המדינה שפורסם ב-15 בינואר 2024 נכתב: "על ראש הממשלה, שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון וכלל השרים החברים בוועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום, בשיתוף המל"ל וועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה, לפעול להאצת כלל הפעילות להגברת מוכנות מדינת ישראל להתמודדות עם רעידת אדמה, באמצעות גיבוש תוכניות פעולה ארוכות טווח והקצאת תקציב ייעודי רב-שנתי למימוש היעדים שהוגדרו בהם – ויפה שעה אחת קודם".
